“環(huán)保部門多年來并沒有建立針對(duì)第三方環(huán)境檢測(cè)機(jī)構(gòu)的認(rèn)可辦法和體系，其他部門早就有，比如建設(shè)、交通、水利等，按理說這是一個(gè)極其不合理的事情。”湖南一位不愿具名的業(yè)內(nèi)人士在博客上寫道。
“這個(gè)餅畫得很好，但實(shí)施起來還有很多困難和問題。”2015年4月13日，廣東省一名環(huán)保系統(tǒng)官員擔(dān)憂道。
這里的“大餅”，指的是《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)社會(huì)化的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱“意見”)。2月5日，環(huán)保部印發(fā)了該“意見”，稱全面放開服務(wù)性監(jiān)測(cè)市場(chǎng)，有序放開公益性、監(jiān)督性監(jiān)測(cè)領(lǐng)域。
環(huán)境監(jiān)測(cè)，這一領(lǐng)域原本主要由各地環(huán)保部門下屬環(huán)境監(jiān)測(cè)站所主導(dǎo)。如今這一市場(chǎng)的放開，將誕生一塊千億級(jí)“大蛋糕”。“十二五”期間，全國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總投資需求將達(dá)1000億元。
不過，從多名受訪的環(huán)保官員、企業(yè)老總的反應(yīng)來看，這是順理成章的事情。此前已有多地進(jìn)行了試點(diǎn)工作。而在一些官員看來，這一政令之后，環(huán)保部門亟需厘清這一新興行業(yè)的監(jiān)管細(xì)則。而公眾聚焦的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假問題能否通過市場(chǎng)的力量蕩清，目前依然是一個(gè)問號(hào)。
能否擠掉數(shù)據(jù)水分
能否擠掉數(shù)據(jù)造假的水分這一問題，山東省環(huán)保廳的回復(fù)是“可以”。
“過去環(huán)保部門自行監(jiān)測(cè)，自行監(jiān)管，質(zhì)控工作往往流于形式。”山東省環(huán)保廳在回復(fù)權(quán)威媒體的采訪時(shí)稱，過去，環(huán)境空氣質(zhì)量良好率由各市自行上報(bào)，全省達(dá)到了95%。在實(shí)行政府購(gòu)買社會(huì)第三方服務(wù)之后，該數(shù)據(jù)降低為66%，擠掉了29個(gè)百分點(diǎn)的數(shù)據(jù)水分。全省空氣站平均設(shè)備運(yùn)行率和數(shù)據(jù)準(zhǔn)確率均達(dá)到90%以上。
這個(gè)答案令人驚喜。環(huán)境監(jiān)測(cè)包括企業(yè)日常監(jiān)測(cè)、項(xiàng)目驗(yàn)收監(jiān)測(cè)、環(huán)保部門的執(zhí)法、監(jiān)督性監(jiān)測(cè)等。在這由環(huán)境監(jiān)測(cè)站主導(dǎo)的單一管理體制下，其中的數(shù)據(jù)造假等問題早已是業(yè)界知曉的沉疴，不僅有媒體曝光，而且環(huán)保部及地方環(huán)保部門多次點(diǎn)名通報(bào)。
“監(jiān)管是環(huán)保局，監(jiān)測(cè)是監(jiān)測(cè)站，都是一條褲子的，大家不相信這些數(shù)據(jù)。”湖南一家第三方檢測(cè)公司副總說，“市場(chǎng)化是沒辦法阻擋的。”
不過，應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)造假，并非放開市場(chǎng)的主要原因。在不少受訪者看來，主因是監(jiān)測(cè)任務(wù)繁重而監(jiān)測(cè)站人手不足。“一來監(jiān)測(cè)站人力不夠;二來監(jiān)測(cè)站可能是收支兩條線，多做也沒有額外報(bào)酬。從這個(gè)角度來說，開放給第三方，他們的積極性是很強(qiáng)的。”北京市城市排水監(jiān)測(cè)總站有限公司技術(shù)研發(fā)總監(jiān)范云慧說。
事實(shí)上，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假問題依然不容樂觀。2015年4月1日，在有數(shù)百名各地監(jiān)測(cè)站負(fù)責(zé)人參加的現(xiàn)場(chǎng)工作會(huì)上，環(huán)保部副部長(zhǎng)吳曉青坦言，有的地方確有監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假的問題。此前不久，國(guó)內(nèi)某知名媒體近日曝光了福建省環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)亂象：“有的公司連最基本的實(shí)驗(yàn)室也沒有，僅有一些快速的測(cè)試儀器就敢接任務(wù)。”
第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)同樣面臨著監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的“誠(chéng)信危機(jī)”。福建一家知名監(jiān)測(cè)公司負(fù)責(zé)人坦言：“第三方監(jiān)測(cè)主要的問題，和國(guó)有監(jiān)測(cè)站面臨的問題是差不多的。”
“在這個(gè)市場(chǎng)里，規(guī)范和不規(guī)范的做法，成本最多相差十倍。”他舉例，“像環(huán)評(píng)監(jiān)測(cè)，本底監(jiān)測(cè)六個(gè)點(diǎn)位，連續(xù)監(jiān)測(cè)七天，每個(gè)點(diǎn)位最起碼要一個(gè)人值守，再加上兩個(gè)采樣車的司機(jī)、后勤輔助人員，最少要十個(gè)人才能完成任務(wù)。這是規(guī)范的情況。如果不規(guī)范，就是沒到現(xiàn)場(chǎng)，連監(jiān)測(cè)儀器的采樣口都沒開就可以出報(bào)告。”
“從行業(yè)上來講，對(duì)這個(gè)制度的推出非常歡迎。大家都感覺到很興奮，以前必須靠關(guān)系、走門路做的一些事情，現(xiàn)在通過社會(huì)化服務(wù)，可以靠自己的技術(shù)、能力去競(jìng)爭(zhēng)了。”北京某知名自動(dòng)化技術(shù)有限公司總經(jīng)理?xiàng)畋笳f，“但是轉(zhuǎn)變可能需要有個(gè)過程，市場(chǎng)化、社會(huì)化服務(wù)的推動(dòng)進(jìn)度怎樣，是大家比較擔(dān)憂的。”
如何設(shè)立準(zhǔn)入門檻
這一新興市場(chǎng)的規(guī)范工作，一些省份早已開展。
前述廣東匿名官員表達(dá)了他的擔(dān)憂：“前期不能有任何門檻。但到了后面，社會(huì)化監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)一旦出了什么事，我們還得去管?，F(xiàn)在是把全部壓力集中在了中后期的管理上。”
而在北京、江蘇等地，則在數(shù)年前就出臺(tái)了社會(huì)化環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的能力認(rèn)定管理辦法。例如北京在2010年開始，分批認(rèn)定環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，目前至少有24家機(jī)構(gòu)。
建立準(zhǔn)入門檻并不能消弭行業(yè)亂象。業(yè)內(nèi)人士指出這其中可能會(huì)有權(quán)力尋租空間。“現(xiàn)在主要由環(huán)保部門來招標(biāo)確定一家(第三方機(jī)構(gòu))。”楊斌透露，“但可能是換湯不換藥。有能力做污染源第三方監(jiān)測(cè)的，往往還是原先那些設(shè)備運(yùn)營(yíng)的公司。”
江蘇省環(huán)保廳為此對(duì)第三方監(jiān)測(cè)設(shè)置的門檻非常細(xì)致。“這8家(指通過認(rèn)定的機(jī)構(gòu))每一項(xiàng)都是經(jīng)過了上崗能力考核的。包括資產(chǎn)、房子、儀器，甚至對(duì)工作人員都要去對(duì)社保。這樣避免了一些機(jī)構(gòu)東挪儀器、西挪儀器(指借儀器)。這就是硬碰硬，就是一定要有實(shí)力的才可以進(jìn)入市場(chǎng)。”南京力維檢測(cè)技術(shù)有限公司總經(jīng)理翟永恒說。
山東則是設(shè)置了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。山東采用了“TO模式”(轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng))，以空氣監(jiān)測(cè)作為突破口。專業(yè)化的社會(huì)機(jī)構(gòu)通過競(jìng)爭(zhēng)分別獲得運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)和比對(duì)業(yè)務(wù)，兩者獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，互相監(jiān)督;政府的環(huán)境監(jiān)測(cè)部門則對(duì)運(yùn)營(yíng)單位、比對(duì)單位進(jìn)行質(zhì)控管理考核，政府部門花錢購(gòu)買合格數(shù)據(jù)。
作為廣東的試點(diǎn)，佛山市環(huán)保局希望能監(jiān)管第三方環(huán)境監(jiān)測(cè)的“事前、事中和事后”。在向媒體提供的一份材料中，佛山市環(huán)保局表示，“對(duì)社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行從入門、業(yè)務(wù)委托、業(yè)務(wù)開展、結(jié)果報(bào)送的全過程的把關(guān)管理，并組織專家們制訂了相應(yīng)的指標(biāo)體系開展質(zhì)量核查工作。”
但該市環(huán)保局亦承認(rèn)，受制于人手短缺，案牘上的規(guī)范只能打折扣，“現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)量核查的頻次較少，存在對(duì)社會(huì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)人員、項(xiàng)目變化等情況掌握不夠及時(shí)情況”。
廣東的另一個(gè)試點(diǎn)東莞的遭遇類似。由于監(jiān)督人員短缺，東莞環(huán)保局雖然對(duì)社會(huì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查、現(xiàn)場(chǎng)采樣暗訪等，但檢查頻率相對(duì)較低，難以進(jìn)行有效的、全過程的現(xiàn)場(chǎng)跟蹤監(jiān)管。
“人手不夠”是開放環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)的主要原因，但是開放以后，在監(jiān)管上，這一問題依然繞不開。
需要再頒資格證嗎
在一些業(yè)內(nèi)人士看來，第三方環(huán)境監(jiān)測(cè)的開展，需要厘清與CMA認(rèn)證的關(guān)系。
CMA，即中國(guó)計(jì)量認(rèn)證。我國(guó)計(jì)量法規(guī)定，為社會(huì)提供公證數(shù)據(jù)的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，必須經(jīng)省級(jí)以上人民政府計(jì)量行政部門對(duì)其計(jì)量檢定、測(cè)試的能力和可靠性考核合格。即只有取得CMA認(rèn)證的檢測(cè)機(jī)構(gòu)，才能從事檢測(cè)檢驗(yàn)工作。
在放開第三方環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)之前，環(huán)境監(jiān)測(cè)站承擔(dān)著環(huán)境監(jiān)測(cè)主要職責(zé)，其亦需獲得CMA認(rèn)證，并接受質(zhì)監(jiān)部門的監(jiān)管。一名廣東省監(jiān)測(cè)工作人員介紹說，環(huán)保部門是從行政、業(yè)務(wù)上進(jìn)行管理，質(zhì)監(jiān)部門則是從認(rèn)證認(rèn)可上進(jìn)行管理。“如果出現(xiàn)重大惡劣問題，質(zhì)監(jiān)部門可以吊銷資質(zhì)，環(huán)保部門就可以處分。”在《環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理規(guī)定》中，規(guī)定了3種環(huán)保部門可以責(zé)令環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)限期改正并對(duì)相關(guān)單位和責(zé)任人予以處罰的情形。盡管兩者并不矛盾，但市場(chǎng)放開之后，有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，環(huán)境監(jiān)測(cè)需要自己的認(rèn)證體系。
“環(huán)保部門多年來并沒有建立針對(duì)第三方環(huán)境檢測(cè)機(jī)構(gòu)的認(rèn)可辦法和體系，其他部門早就有，比如建設(shè)、交通、水利等，按理說這是一個(gè)極其不合理的事情。”湖南一位不愿具名的業(yè)內(nèi)人士在博客上寫道。
前述廣東環(huán)保官員也認(rèn)為，如果缺乏自己的認(rèn)證體系，環(huán)保部門則缺乏監(jiān)管依據(jù)。“因?yàn)闆]有任何法律規(guī)定，環(huán)保部門可以去管社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)。”
不過，在新環(huán)保法以及兩高對(duì)刑法中環(huán)境犯罪的司法解釋中，已經(jīng)對(duì)“篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)”做出了規(guī)定，重則可入刑。
而有一些省份早已制定了相關(guān)的管理辦法。除了上述北京等地的認(rèn)定辦法，在2011年，山西環(huán)保廳就頒布了《山西省環(huán)境監(jiān)測(cè)資格管理辦法》，對(duì)各類環(huán)境監(jiān)測(cè)單位的“資格證”做了詳細(xì)規(guī)定。
這亦引起了一些爭(zhēng)論。上述的湖南第三方檢測(cè)公司副總就認(rèn)為：“以前企業(yè)只要有CMA認(rèn)證就可以從事環(huán)境監(jiān)測(cè)，這是計(jì)量法支持的?，F(xiàn)在又出臺(tái)社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)能力管理辦法，是否跟法律相違背?這幾年國(guó)務(wù)院已取消了很多行政審批。”
