第三方檢驗(yàn)認(rèn)證行業(yè)的現(xiàn)狀、比較及未來趨勢(shì)分析
2014-08-11
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我國檢驗(yàn)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的發(fā)展
改革開放前，我國已經(jīng)建有進(jìn)出口商品檢驗(yàn)系統(tǒng)、動(dòng)植物檢疫系統(tǒng)、衛(wèi)生檢疫系統(tǒng)，以及其他一些專業(yè)的檢驗(yàn)系統(tǒng)和檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，如船舶檢驗(yàn)、航空器檢驗(yàn)、鍋爐壓力容器檢驗(yàn)、計(jì)量器具檢驗(yàn)、藥品檢驗(yàn)等，但并沒有全面的質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)網(wǎng)絡(luò)。
改革開放以后，一方面，隨著產(chǎn)品供求關(guān)系的變化，對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督檢查開始受到政府的高度關(guān)注;另一方面，隨著國際貿(mào)易的迅速發(fā)展，由于我國沒有建立符合國際慣例的商品檢驗(yàn)認(rèn)證制度，國內(nèi)的一些產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督形式得不到國際的承認(rèn)，在國際貿(mào)易中蒙受經(jīng)濟(jì)損失和受到技術(shù)壁壘的限制。在這樣的內(nèi)外部環(huán)境下，中國的檢驗(yàn)認(rèn)證機(jī)構(gòu)在政府的主導(dǎo)下開始了快速發(fā)展，相關(guān)的法律規(guī)范體系也從無到有建立起來，與此同時(shí)，管理體制也隨著政府機(jī)構(gòu)的改革而不斷調(diào)整。
我國改革開放以后出現(xiàn)的檢驗(yàn)認(rèn)證機(jī)構(gòu)大致是沿兩條軌跡發(fā)展起來的。
一是產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之內(nèi)的國有機(jī)構(gòu)。改革開放初期，按照條塊分割的政府部門職能，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之內(nèi)的國有機(jī)構(gòu)基本上是在互相分割的體系內(nèi)建立起來的。國有質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)包括一大批國家產(chǎn)品質(zhì)檢中心、地方產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)所和行業(yè)質(zhì)檢中心;國有進(jìn)出口商品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)主要包括中國檢驗(yàn)認(rèn)證集團(tuán)(即CCIC，由原中國進(jìn)出口商品檢驗(yàn)總公司改制而來)和出入境檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)實(shí)驗(yàn)室;國有認(rèn)證機(jī)構(gòu)分屬于多個(gè)行業(yè)部委，后來5個(gè)部委的認(rèn)證機(jī)構(gòu)統(tǒng)一合并為中國質(zhì)量認(rèn)證中心(CQC)。2007年，原CCIC與CQC合并重組為現(xiàn)在的中國檢驗(yàn)認(rèn)證集團(tuán)。
二是民營和外資檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，隨著市場(chǎng)準(zhǔn)入政策的放開，21世紀(jì)以來這些機(jī)構(gòu)的發(fā)展速度甚至超過了國有機(jī)構(gòu)。民營和外資機(jī)構(gòu)沒有國有機(jī)構(gòu)的主管部門和條塊分割的限制，在民營和外資機(jī)構(gòu)的影響和國有機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化改革的推動(dòng)下，隨著并購活動(dòng)和大型機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的擴(kuò)展，檢驗(yàn)、測(cè)試和認(rèn)證機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)出現(xiàn)了融合，一些有實(shí)力的企業(yè)同時(shí)從事三大業(yè)務(wù)，并在業(yè)務(wù)之間緊密的產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)系基礎(chǔ)之上建立起自己的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。
改革開放以來，隨著歷次國務(wù)院機(jī)構(gòu)的改革，檢驗(yàn)認(rèn)證行業(yè)的管理部門及其職能也幾經(jīng)調(diào)整和轉(zhuǎn)變。其間，檢驗(yàn)認(rèn)證行業(yè)管理部門曾出現(xiàn)了兩次大的合并，一是1998年3月將分屬三個(gè)部委的國家進(jìn)出口商品檢疫局、農(nóng)業(yè)部動(dòng)植物檢疫局和衛(wèi)生部衛(wèi)生檢疫局進(jìn)行了合并，組建成中華人民共和國出入境檢驗(yàn)檢疫局，即通常所說的“三檢合一”;二是2001年4月將質(zhì)量檢驗(yàn)監(jiān)督與出入境檢驗(yàn)檢疫進(jìn)行了合并，成立了中華人民共和國國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局。這兩次的機(jī)構(gòu)合并，體現(xiàn)了檢驗(yàn)認(rèn)證行業(yè)管理體制由管具體業(yè)務(wù)向管規(guī)則制定和維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序的轉(zhuǎn)變。
檢驗(yàn)認(rèn)證機(jī)構(gòu)行政監(jiān)管制度與發(fā)達(dá)國家的比較
中國檢驗(yàn)認(rèn)證行業(yè)的監(jiān)管機(jī)制，從體制設(shè)計(jì)來看，與發(fā)達(dá)國家，主要是美國、歐盟等存在很大差異，而在某些方面與日本、韓國模式較為接近。國內(nèi)外檢驗(yàn)認(rèn)證行業(yè)監(jiān)管體系的主要差異體現(xiàn)在由法律法規(guī)體系統(tǒng)領(lǐng)的行政監(jiān)管制度和檢驗(yàn)認(rèn)證機(jī)構(gòu)管理制度;而在認(rèn)可制度方面，中國的國際化程度較高。
在法律法規(guī)體系的構(gòu)成方面，國外與檢驗(yàn)認(rèn)證行業(yè)有關(guān)的法律法規(guī)大多以產(chǎn)品為直接規(guī)范對(duì)象，即提出產(chǎn)品合格的基本要求，進(jìn)而涉及到檢驗(yàn)認(rèn)證行業(yè)。中國的相關(guān)法律法規(guī)體系不僅包括以產(chǎn)品為規(guī)范對(duì)象的，如《食品安全法》、《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《進(jìn)出口商檢法》等，還有《認(rèn)證認(rèn)可條例》這樣的直接規(guī)范認(rèn)證認(rèn)可行業(yè)的法規(guī)，法律法規(guī)體系規(guī)范的范圍更廣。
行政監(jiān)管方面，中國與發(fā)達(dá)國家，尤其是與美國和歐盟存在著很大差異。由于美國、歐盟不存在類似于中國國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)(簡稱認(rèn)監(jiān)委)的行業(yè)主管部門，因而也幾乎沒有由政府部門直接進(jìn)行的對(duì)檢驗(yàn)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行為。而中國將行業(yè)監(jiān)管和制度設(shè)計(jì)均納入到相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)，為強(qiáng)化行政監(jiān)管在整個(gè)檢驗(yàn)認(rèn)證行業(yè)監(jiān)管體系中的地位打下了制度化的基礎(chǔ)。
與中國的發(fā)展歷史相似，日本、韓國在檢驗(yàn)認(rèn)證活動(dòng)開展的初期，都是由政府部門直接進(jìn)行檢驗(yàn)認(rèn)證工作，其后隨著第三方檢驗(yàn)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的發(fā)展，政府才轉(zhuǎn)向負(fù)責(zé)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的授權(quán)或批準(zhǔn)。
發(fā)達(dá)國家對(duì)第三方檢驗(yàn)認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行直接管理的制度較少，而中國對(duì)檢驗(yàn)鑒定、認(rèn)證，以及實(shí)驗(yàn)室資質(zhì)評(píng)價(jià)等都以法律法規(guī)的形式做出了規(guī)定，實(shí)際上是設(shè)置了第三方檢驗(yàn)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的進(jìn)入門檻，形成了一定的行業(yè)進(jìn)入壁壘。
關(guān)于中國檢驗(yàn)認(rèn)證行業(yè)未來方向的思考
國家質(zhì)檢總局、認(rèn)監(jiān)委的成立，很大程度上解決了之前行業(yè)監(jiān)管工作所存在的政出多門、多重標(biāo)準(zhǔn)、重復(fù)收費(fèi)、監(jiān)督不力等問題。但是，由于與國務(wù)院其他部門之間還存在諸多不明確、須協(xié)調(diào)的問題，行業(yè)還存在事實(shí)上的分割管理。改善政府管理職能分割過細(xì)，多部門職能交叉，多頭、多環(huán)節(jié)管理的局面，逐步推進(jìn)我國檢驗(yàn)認(rèn)證行業(yè)實(shí)質(zhì)上的統(tǒng)一管理，對(duì)促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展十分關(guān)鍵。同時(shí)，應(yīng)結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步強(qiáng)化政府的宏觀調(diào)控、政策引導(dǎo)、行業(yè)監(jiān)管職能，完善行政管理模式，把原來由政府管理的大量操作性事務(wù)、專業(yè)化業(yè)務(wù)職能交給專業(yè)檢驗(yàn)認(rèn)證機(jī)構(gòu)承擔(dān)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。
獨(dú)立的市場(chǎng)化運(yùn)行的檢驗(yàn)認(rèn)證機(jī)構(gòu)是實(shí)施檢驗(yàn)認(rèn)證行業(yè)監(jiān)管的制度基礎(chǔ)。應(yīng)該將國有檢驗(yàn)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的改革改制繼續(xù)推向深入，使其真正成為獨(dú)立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體。這樣使得監(jiān)管主體可以集中精力于行業(yè)監(jiān)督，為提升監(jiān)管水平打下良好的基礎(chǔ)。在檢驗(yàn)認(rèn)證行業(yè)，政府同樣必須有所為，有所不為，有效履行自己的法定職責(zé)，從而做到不越位、不缺位和不錯(cuò)位。國有機(jī)構(gòu)是我國檢驗(yàn)認(rèn)證行業(yè)的主體，因此深化國有檢驗(yàn)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的改革，特別是行政指導(dǎo)下的國有事業(yè)單位檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室的整合重組，對(duì)于發(fā)展壯大我國檢驗(yàn)認(rèn)證行業(yè)，提升行業(yè)的國際競(jìng)爭(zhēng)力，打造世界知名品牌，具有深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。
從國際經(jīng)驗(yàn)來看，認(rèn)可機(jī)構(gòu)在對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)及相關(guān)組織活動(dòng)規(guī)范性的監(jiān)管方面發(fā)揮著主要的作用。認(rèn)可機(jī)構(gòu)具有政府授權(quán)的特點(diǎn)，檢驗(yàn)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的能力和信用需要認(rèn)可的確認(rèn)。檢驗(yàn)認(rèn)證的公信力與認(rèn)可的信用密不可分，而認(rèn)可的信用則直接與政府信用掛鉤，在國際上，認(rèn)可機(jī)構(gòu)普遍與政府具有密切的聯(lián)系。盡管認(rèn)證機(jī)構(gòu)、檢查機(jī)構(gòu)、實(shí)驗(yàn)室可以自愿申請(qǐng)認(rèn)可機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，但是對(duì)于中國檢驗(yàn)認(rèn)證行業(yè)處于成長中的各類機(jī)構(gòu)而言，通過認(rèn)可來提高自身的信用水平仍然具有極其重要的作用。因此，要充分發(fā)揮認(rèn)可的約束監(jiān)督作用，把認(rèn)可作為監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)，提高檢驗(yàn)認(rèn)證的有效性。
