2015年新《環(huán)保法》的實(shí)施，必將進(jìn)一步增強(qiáng)政府的環(huán)保主體責(zé)任、環(huán)保部門的統(tǒng)一監(jiān)管責(zé)任、企業(yè)的治污責(zé)任、公眾的監(jiān)督責(zé)任，有力地保障我國(guó)環(huán)保事業(yè)的健康發(fā)展。但新《環(huán)保法》實(shí)施中，仍然存在一些難點(diǎn)和瓶頸，需要加以思考和解決。
新法實(shí)施中面臨的主要瓶頸
地方政府的環(huán)保主體責(zé)任凸顯不夠。新《環(huán)保法》第六條規(guī)定：地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。這明確界定了地方政府的環(huán)保主體責(zé)任。目前，雖然地方各級(jí)政府的環(huán)境意識(shí)有了不同程度的提高，但是一些地方政府不能正確處理環(huán)保與發(fā)展的關(guān)系，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展是硬任務(wù)，環(huán)境保護(hù)是軟指標(biāo)，一旦環(huán)保與發(fā)展出現(xiàn)矛盾時(shí)往往舍棄環(huán)保。雖然中央提出對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，離任時(shí)要有自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，但因目前尚未出臺(tái)實(shí)施細(xì)則而難以落實(shí);對(duì)有的領(lǐng)導(dǎo)干部本應(yīng)追究環(huán)保責(zé)任，也因無(wú)相應(yīng)追責(zé)制度而不了了之。
環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理難度大。一是在職能定位上，地方政府對(duì)環(huán)保部門定位千差萬(wàn)別。二是在監(jiān)管體制上，環(huán)保部門平行于其他部門，甚至被視作弱勢(shì)部門。三是在監(jiān)管職能上，除環(huán)境保護(hù)部環(huán)監(jiān)局及少數(shù)地方環(huán)監(jiān)部門為公務(wù)員編制外，各地環(huán)監(jiān)部門均為事業(yè)編制或參公管理事業(yè)編制。四是在監(jiān)管能力上，部分地方以環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法未納入國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)的執(zhí)法序列為由，將基層環(huán)境執(zhí)法車輛收回，執(zhí)法裝備配備也十分有限。五是在監(jiān)管力度上，一些基層環(huán)保部門由于主客觀原因，監(jiān)管執(zhí)法的力度依然偏軟。
有關(guān)部門環(huán)保監(jiān)督管理未形成合力。新《環(huán)保法》第十條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門和軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)資源保護(hù)和污染防治等環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理。這明確界定了政府有關(guān)部門擔(dān)負(fù)環(huán)保監(jiān)管的法定職責(zé)。2014年華北環(huán)保督查中心對(duì)華北地區(qū)14個(gè)重點(diǎn)城市(區(qū))開展了以督政為導(dǎo)向的環(huán)保綜合督查，對(duì)有關(guān)部門開展了調(diào)研走訪，發(fā)現(xiàn)主要存在職責(zé)不清、不愿擔(dān)當(dāng)、被動(dòng)應(yīng)付、推卸責(zé)任等問(wèn)題。一旦出現(xiàn)問(wèn)題，便將責(zé)任推至環(huán)保部門，地方政府追責(zé)時(shí)環(huán)保部門往往首當(dāng)其沖。
一些企事業(yè)單位守法自覺性不高。新《環(huán)保法》第六條規(guī)定：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對(duì)所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任。目前環(huán)境違法行為仍然多發(fā)，其根源是一些企事業(yè)單位守法的自覺性不高，主要表現(xiàn)在：一是不知而犯，尤其是小企業(yè)主的環(huán)境常識(shí)不足、環(huán)境意識(shí)低下，對(duì)環(huán)境違法渾然不覺，對(duì)違法排污行為司空見慣，不以為違法;二是明知故犯，不少企業(yè)仍抱有僥幸心理，尤其是企業(yè)在經(jīng)濟(jì)效益不好的情況下，為獲得利潤(rùn)想方設(shè)法逃避監(jiān)管;三是惡意違法，為追求效益，在環(huán)保設(shè)施上做文章，不上環(huán)保設(shè)施，或者上了設(shè)施也不能正常運(yùn)行，運(yùn)行起來(lái)又不能達(dá)標(biāo)排放。對(duì)此，增強(qiáng)企事業(yè)單位守法的自覺性，無(wú)疑是當(dāng)前最為迫切的任務(wù)之一。
公眾履行環(huán)保義務(wù)不到位。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)公眾的環(huán)境意識(shí)日益增強(qiáng)，但與新《環(huán)保法》的要求還有差距，很多人不能正確履行環(huán)保義務(wù)：一是有的缺乏環(huán)境意識(shí)，不懂法、不知法，對(duì)環(huán)境保護(hù)漠不關(guān)心，聽之任之;二是有的雖有環(huán)境意識(shí)，但不能親力親為踐行環(huán)保義務(wù)，一旦牽涉到個(gè)人利益訴求，便言行不一，甚至成為污染制造者;三是有的缺乏環(huán)保義務(wù)和責(zé)任感，對(duì)政府提倡的環(huán)保行動(dòng)不能積極參與;四是有的監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)環(huán)境違法行為不制止、不舉報(bào)。
破除新法實(shí)施瓶頸的主要對(duì)策
要實(shí)行黨政同責(zé),督促地方政府切實(shí)落實(shí)環(huán)保主體責(zé)任。2015年全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議明確提出要著力推動(dòng)“黨政同責(zé)”、“一崗雙責(zé)”，把生態(tài)文明建設(shè)作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核評(píng)價(jià)重要內(nèi)容。當(dāng)前，應(yīng)凸顯黨委的環(huán)保領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。地方政府對(duì)轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)有法定職責(zé)。黨委在資源配置、發(fā)展導(dǎo)向、人事安排等方面具有決定性作用，在嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)下，一旦黨委領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任虛化，將不可避免地導(dǎo)致政府環(huán)保工作出現(xiàn)不確定性。因此，完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核和評(píng)價(jià)機(jī)制，建立健全黨委環(huán)保工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制已是當(dāng)務(wù)之急。要不斷深化督政工作，以環(huán)保綜合督查為主要形式，以地方政府為主要督查對(duì)象，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)關(guān)系著眼，從地方政府、有關(guān)職能部門、排污單位等不同責(zé)任主體著手，對(duì)政府履責(zé)不到位的采取通報(bào)、約談、限批等方式，推動(dòng)政府切實(shí)承擔(dān)起環(huán)保主體責(zé)任和發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用，使地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)得以協(xié)調(diào)推進(jìn)，環(huán)境質(zhì)量得以不斷改善。近期，環(huán)境保護(hù)部華北督查中心約談了環(huán)境問(wèn)題較多的河南安陽(yáng)市和河北滄州、承德市政府,有力地促進(jìn)了問(wèn)題整改。
要加強(qiáng)人大、政協(xié)監(jiān)督，督促政府強(qiáng)化環(huán)保履責(zé)。人大監(jiān)督是憲法賦予人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)，負(fù)有監(jiān)督本級(jí)人民政府工作之責(zé);民主監(jiān)督是憲法賦予政協(xié)的重要職能，是政協(xié)實(shí)施黨外監(jiān)督的有效形式。尤其是面對(duì)嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)和廣大人民群眾的迫切期待，推動(dòng)新《環(huán)保法》有效實(shí)施，人大和政協(xié)的監(jiān)督必不可少。一方面，人大應(yīng)積極監(jiān)督政府履行環(huán)保職責(zé)，通過(guò)專題調(diào)研、實(shí)地考察、明察暗訪、問(wèn)卷調(diào)查等多種形式，全面了解環(huán)保真實(shí)狀況，督促政府嚴(yán)格依法行政;政協(xié)應(yīng)主動(dòng)開展熱點(diǎn)調(diào)研，深入開展民主監(jiān)督，充分發(fā)揮參政議政職能，對(duì)黨委和政府落實(shí)環(huán)保主體責(zé)任方面提出及時(shí)批評(píng)和建設(shè)性建議，推動(dòng)地方政府主動(dòng)接受監(jiān)督、重視監(jiān)督、落實(shí)監(jiān)督。另一方面，人大在加快修訂和完善與新《環(huán)保法》配套的各專業(yè)法的同時(shí)，應(yīng)充分重視與法律配套的行政法規(guī)、規(guī)章制訂不及時(shí)的問(wèn)題，將督促國(guó)務(wù)院和相關(guān)部門及時(shí)出臺(tái)相關(guān)法規(guī)、規(guī)章作為當(dāng)前重要職責(zé)，確保新《環(huán)保法》有效實(shí)施。
要不斷完善環(huán)保體制，保障環(huán)保部門統(tǒng)一實(shí)施監(jiān)管。為解決當(dāng)前環(huán)保部門監(jiān)管的統(tǒng)籌性和權(quán)威性不足的苛疾，需要對(duì)現(xiàn)行環(huán)境管理體制進(jìn)行改革。一是建議在政府層面成立環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，探索和完善大環(huán)保體制，強(qiáng)化環(huán)境與發(fā)展的綜合決策和協(xié)調(diào)機(jī)制，使環(huán)保工作由單一的污染源監(jiān)管上升到對(duì)空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源配置的調(diào)控和優(yōu)化。如山西省長(zhǎng)治市成立了環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，市長(zhǎng)為主任，分管副市長(zhǎng)為副主任，辦公室設(shè)在環(huán)保局，政府有關(guān)部門設(shè)立環(huán)保科，有效地增強(qiáng)了環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管職能。二是適當(dāng)歸并環(huán)境監(jiān)管職能，減少職能交叉，有序整合并明確分散在不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管職能，逐步建立統(tǒng)籌有力、運(yùn)行高效的環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管格局。三是授權(quán)環(huán)保部門按照環(huán)保責(zé)任目標(biāo)，定期對(duì)各行業(yè)、各部門組織開展環(huán)保目標(biāo)考核，強(qiáng)化環(huán)保約束機(jī)制。四是強(qiáng)化環(huán)保部門能力建設(shè)，明確將環(huán)境執(zhí)法納入行政執(zhí)法序列，統(tǒng)一服裝，保障裝備，增加編制，盡快改變現(xiàn)行委托執(zhí)法地位，切實(shí)加大環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力度。
要強(qiáng)化有關(guān)部門環(huán)保責(zé)任，促成權(quán)責(zé)相匹配的分工合作格局。一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)督管理，各有關(guān)部門必須齊抓共管，形成合力。一是要增強(qiáng)認(rèn)識(shí)，勇于擔(dān)當(dāng)。二是明晰職能，責(zé)任到位。三是部門聯(lián)動(dòng)，形成合力。大力推動(dòng)環(huán)保與城建、國(guó)土、水利(水務(wù))、公安、農(nóng)業(yè)、工信等部門的聯(lián)動(dòng)。四是嚴(yán)格考核，實(shí)行問(wèn)責(zé)。在考核政府環(huán)保履責(zé)的同時(shí)，應(yīng)對(duì)各有關(guān)部門的環(huán)保履責(zé)情況進(jìn)行考核，并納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)體系。
要落實(shí)企業(yè)治污責(zé)任，強(qiáng)化守法的自覺性。立法、執(zhí)法、司法，最終還是要落到守法上來(lái)。從目前情況看，加大執(zhí)法力度是一方面，更重要的是企業(yè)要自律守法。對(duì)此，要多措并舉，綜合施策。一是在思想上，使排污者不愿違法。要通過(guò)各種形式的宣傳，強(qiáng)化企業(yè)的守法意識(shí)。二是在制度上，使排污者不能違法。按照新《環(huán)保法》的總體原則和要求，配套相應(yīng)的制度規(guī)定，把制度籠子扎緊，不讓違法者有機(jī)可乘。三是在執(zhí)法上，使排污者不敢違法。要堅(jiān)持鐵腕執(zhí)法，嚴(yán)厲處罰，加強(qiáng)與公安的合作，加大執(zhí)法力度。四是在經(jīng)濟(jì)上，運(yùn)用各種經(jīng)濟(jì)手段，利用經(jīng)濟(jì)杠桿激勵(lì)和約束企業(yè)，對(duì)企業(yè)利益進(jìn)行調(diào)節(jié)，促使企業(yè)守法自律。
作者單位：環(huán)境保護(hù)部華北環(huán)境保護(hù)督查中心
